Экономические реформы заморожены, потому что у правительства сегодня другие приоритеты.

Максим Рубченко, Александр Ивантер

Позапрошлый год заканчивался идиллически: экономика, еще не растратив посткризисный импульс, активно росла, предприниматели готовы уже были поверить, что между властями и бизнесом устанавливаются новые отношения - доверительные и партнерские, внешне это проявлялось в регулярных встречах президента с руководителями крупнейших отечественных компаний. Власть тоже была вполне довольна бизнесом - собираемость налогов росла, а вместе с ней и доходы бюджета.

Виртуальная реформа и реальное бремя

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Для 140 тыс. малых предприятий и почти полутора миллионов индивидуальных предпринимателей налоговая нагрузка возросла примерно вдвое
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Вскоре в хоре разоблачителей налоговой реформы голосов прибавилось - присоединились представители и крупных компаний. С 1 января 2002 года они лишились инвестиционной льготы по налогу на прибыль, и налоговая нагрузка на активно инвестирующие компании заметно повысилась: они стали платить налог на прибыль по ставке 24% вместо прежних "льготных" 17,5%. А введенный с 1 января специальный налоговый учет потребовал от компаний дополнительных расходов, эквивалентных, по оценке МЭРТ, увеличению налогового бремени на 1% ВВП.

Все ждали снижения ставок единого социального налога и НДС - но этот налоговый шаг так и не был сделан. Минфин объяснял, что такая остановка вызвана резким сокращением поступлений в бюджет налога на прибыль, из-за которого мытари оказались не в состоянии выполнять бюджетные задания. Осенью вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин заявил, что "резервы по снижению налоговой нагрузки исчерпаны".

Впрочем, оснований для столь драматических заявлений у правительства практически не было. По данным МНС, бюджетное задание на январь-октябрь 2002 года мытари выполнили на 100,4%. Объемы налоговых поступлений превысили показатели за аналогичный период 2001 года на 26,1%, а бюджетное задание на октябрь налоговики даже перевыполнили на 2,8%. Так что о негативных последствиях налоговой реформы для бюджета говорить не приходится.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Налоговая нагрузка на активно инвестирующие компании заметно повысилась: они стали платить налог на прибыль по ставке 24% вместо прежних "льготных" 17,5%
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Правда, поступления по налогу на прибыль действительно снизились - составили 95,5% к соответствующему периоду 2001 года. Но вызвано это не столько изменением налогового законодательства, сколько другими весьма существенными причинами. Например, снижением рентабельности отечественной экономики: в среднем по промышленности она составила в первом полугодии 2002 года 8-9% - против 13% в первом полугодии 2001-го. Негативно отразились на показателях рентабельности российских предприятий и укрепление рубля, и произошедшее в первом полугодии повышение тарифов на электроэнергию, газ и перевозки. По оценкам аналитиков, львиная доля снижения сборов налога на прибыль объясняется именно макроэкономическими факторами.

С 1 января 2002 года в российской налоговой системе появился и налог на добычу полезных ископаемых. С его введением отменены были отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, регулярные платежи за добычу полезных ископаемых и акциз на нефть. Главный результат такого "усовершенствования" налогообложения - платежи в бюджет перестали зависеть от геологических условий разработки месторождений. Другими словами, налоговая нагрузка стала обратно пропорциональна рентабельности разработки месторождений: чем выше удельные затраты на разработку, тем сильнее для добывающих компаний реальное налоговое бремя, и наоборот. Зато резко упростилась работа чиновников: у них теперь есть два инструмента - одинаковый для всех налог и экспортные пошлины, оба легко контролируются, так что остается только подсчитывать бюджетные доходы.

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Правительство так и не сумело разработать справедливый механизм изъятия сырьевой ренты. В результате доля налогов в добавленной стоимости предприятий добывающих отраслей составляет сегодня около 40%, тогда как в обрабатывающих отраслях она зашкаливает за 55-60%
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

На налоговые происки властей нефтяники, правда, уже нашли асимметричный ответ - трансфертные цены, их чиновники контролировать не умеют. И фактически нефтяники теперь платят в бюджет столько, сколько считают нужным. Проблема только в том, что в результате этих хитростей налоговая нагрузка на разные отрасли экономики оказывается чрезвычайно неравномерной: если доля налогов в добавленной стоимости предприятий добывающих отраслей составляет около 40%, то в обрабатывающих отраслях она зашкаливает за 55-60%. Разрешить ситуацию может только кардинальная перестройка механизма налогообложения недропользования, предусматривающая эффективное изъятие сырьевой ренты.

В целом налоговая реформа не то что не уменьшила налоговое бремя, а лишь усугубила его. Авторам нынешней налоговой реформы куда привычнее просто снижать ставки налогов, одновременно с этим отменять все льготы и подравнивать всех под одну гребенку.

До пенсии дотянем

В пакете законопроектов, подписанных президентом 31 декабря 2001 года, был и документ об установлении нового порядка взимания единого социального налога (ЕСН). В соответствии с ним с 1 января 2002 года часть ЕСН, подлежащая зачислению в Пенсионный фонд РФ, разделяется на взнос в размере 14% фонда оплаты труда (ФОТ) предприятия-плательщика, который идет в федеральный бюджет, и на страховые сборы в таком же размере, зачисляемые в бюджет Пенсионного фонда для финансирования страховой и накопительной пенсии.

Надо отметить, что начало пенсионной реформы получилось весьма неприятным, поскольку в связи с введением нового порядка, во-первых, был отменен целый ряд льгот по налогу, а во-вторых, установленный законом иезуитский порядок уплаты взносов фактически вынуждал предприятия сначала платить в бюджет 14% ФОТ, а затем добиваться от мытарей возврата этих денег, поскольку начисление зарплат и ЕСН происходит на предприятиях раньше уплаты страхового взноса в ПФ. Впрочем, такие мелочи чиновников не волнуют, и к концу года руководство Пенсионного фонда с гордостью сообщило общественности, что впервые в своей истории он начал инвестировать деньги - разумеется, в государственные ценные бумаги. Так что личные деньги россиян опять-таки пошли на бюджетные нужды.

Если где пенсионная реформа отразилась, так на кошельках пенсионеров. Но динамика размеров выплат, их соотношение с прожиточным минимумом пенсионера пока изменились не очень значительно. Если сопоставить, например, первые три квартала 2002 года с аналогичным периодом 2001 года, то окажется, что реальный размер назначенных месячных пенсий увеличился на 18%. Для сравнения: годом ранее, когда и пенсионной-то реформы не было никакой, рост составил 22%.

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Принцип "одного окна" для регистрации новых компаний стал кошмаром для предпринимателей. С 1 июля в налоговых инспекциях выстроились гигантские очереди, места в которых занимали с четырех-пяти часов утра
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

При этом не оправдываются надежды властей на то, что новые принципы пенсионной системы будут стимулировать легализацию зарплат: россияне в общем-то не против, только вот работодатели при нынешних ставках ЕСН предпочитают все-таки "конвертные" схемы выплаты зарплат.

Правда, осенью правительство позволило Пенсионному фонду инвестировать часть средств в облигации федерального Агентства по ипотечному жилищному кредитованию. Может быть, благодаря этому и проблемы с жильем немножко ослабнут, и строительная индустрия, а следом и вся экономика получат дополнительный импульс развития. А учитывая спрос на ипотеку в стране, можно ожидать и существенного приращения средств самого Пенсионного фонда.

Борьба с собой

Однако на практике эта неплохая задумка, как всегда, стала кошмаром. С 1 июля в налоговых инспекциях выстроились гигантские очереди, места в которых занимали с четырех-пяти часов утра. С этого же дня начали работать десятки коммерческих контор, которые обеспечивали регистрацию предприятия без всяких очередей, но за дополнительную плату, и львиная доля этих денег осела в карманах самих мытарей-регистраторов. Чтобы этот прибыльный бизнес не иссяк раньше времени, МНС, ссылаясь на нехватку сотрудников, позволило заниматься регистрацией новых предприятий лишь ограниченному кругу налоговых инспекций. К тому же появилась новая официальная процедура, обязательная для всех компаний, зарегистрированных до 1 июля 2002 года, - получение свидетельства о внесении в Единый государственный реестр юридических лиц. Для оформления этой процедуры тоже выстроились очереди и появились коммерческие фирмы, готовые все сделать быстро и без проблем.

Барьер, еще барьер

Предполагалось, что после небольшой технической доработки этот законопроект будет внесен в Госдуму. На деле техническая доработка документа обернулась его заметным ужесточением: в нем появилось требование к владельцам зарубежных счетов отчитываться "в порядке, установленном правительством Российской Федерации по согласованию с Центральным банком" о всех движениях средств на этих счетах, а также обязательное резервирование до 50% суммы сделки на срок до двух лет, если резидент предоставляет нерезиденту отсрочку по платежам на срок более 180 дней. Этот срок увеличивается до трех лет, если дается отсрочка по оплате ряда экспортных товаров (продукция машиностроения и звукозаписывающее оборудование, средства транспорта и оружие), и до пяти лет - при расчетах за произведенные резидентами строительные или подрядные работы. В предыдущем варианте все эти ограничения правительство могло вводить только "для предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса рубля и для поддержания устойчивости платежного баланса". Таким образом, от широко разрекламированной правительством валютной либерализации остались рожки да ножки. А у Алексея Кудрина резоны - прежние: "Это позволит органам валютного контроля оперативно реагировать в случае каких-то резких ухудшений конъюнктуры".

Беда только в том, что само по себе объявление о вступлении в силу пожарных валютных ограничений подаст рынку сигнал - грядет кризис, что и спровоцирует нарастание кризисных тенденций на валютном и финансовом рынке.

Чистка и только

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Реальная банковская реформа так и не началась: ЦБ, банкиры и правительство никак не договорятся, какие банки закрывать - мелкие или неэффективные. О создании же капитальной базы экономики реформаторы даже не задумываются
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Надо сказать, эти результаты не впечатляют. Центробанк вышел из капитала ВТБ, а Внешэкономбанк практически превращен в государственную финансовую компанию, однако из капитала остальных своих заграничных банков ЦБ сможет выйти не раньше 2004 года, раньше покупателей он вряд ли найдет. Затягивается выход ЦБ и из капиталов банков, принадлежащих государственным унитарным предприятиям. И вообще, по оценке премьера Михаила Касьянова, развитие банковского сектора примерно на два года отстает от общих экономических реформ в стране.

К сожалению, в правительстве идут нескончаемые обсуждения методов форсированного реформирования российской банковской системы, но все сводится к спору до хрипоты о том, как проводить "зачистку" сектора - ориентироваться только на размер банка или все же принимать во внимание качественные показатели его деятельности, достигнутые результаты и перспективы его развития. При этом спорящие напрочь забывают, что результатом чистки будет хотя и уменьшенный (до 200-400-600 банков - в зависимости от темперамента ЦБ), но содержательный слепок нынешней системы. Она все так же будет не способна выдавать длинные кредиты, адекватные размеру инвестиционного спроса реального сектора. И все так же она не будет удовлетворять массовый спрос россиян на потребительские, в том числе ипотечные, кредиты. Как вывести наш банковский сектор на другой уровень значимости в экономике - это часть гораздо более сложной и масштабной задачи - создания капитальной базы экономики, о решении которой наши реформаторы, похоже, даже не задумываются.

Мастодонты здравствуют

Реформирование МПС подразумевает создание государственного акционерного общества "Российские железные дороги", которому отойдут все активы министерства. МПС будет функционировать как регулирующий орган, коммерческой же деятельностью займется АО РЖД, ему же отойдут и все активы. В повседневной деятельности железных дорог после реформы вряд ли что-нибудь изменится, так что экономический эффект от принятия этих законов будет минимальным.

То же самое можно сказать и об упомянутых поправках к закону "Об основах федеральной жилищной политики". Предварительные обсуждения и согласования законопроекта превратили его в абсолютно декларативный документ, никого и ни к чему не обязывающий. Так что реформа жилищно-коммунального хозяйства в обозримом будущем останется личным делом руководителей в регионах и на местах. Делом, надо сказать, чрезвычайно непростым. Достаточно вспомнить акции протеста против реформы ЖКХ в Воронеже и забастовку работников коммунальной сферы на Камчатке. Интересы у разных групп протестующих разные: обыватели боятся повышения цен на услуги, а работники ЖКХ - увольнений. Однако эффект они дают один - реальная реформа начнется не скоро.

Главная интрига года в сфере естественных монополий - вопрос о реформировании РАО "ЕЭС России" - так и не разрешилась. Обсуждение пакета законопроектов о реформе энергетики отложено на конец января, и на сегодняшний день одинаково вероятными выглядят две версии. Первая - законопроекты будут приняты сразу во втором и третьем чтении уже в январе. Сторонники этой версии ссылаются, в частности, на тот факт, что в проведении реформы РАО заинтересованы крупные промышленные группы, обладающие большими лоббистскими возможностями: именно они сегодня вкладывают миллионы долларов в скупку акций РАО ЕЭС, рассчитывая получить большую прибыль после реструктуризации компании. Если реформа будет отложена, они потеряют деньги, а такой сценарий, при их-то влиянии, попросту невозможен.

Вторая версия развития событий основывается на том простом соображении, что в предвыборный год депутаты не решатся одобрить реформу, сулящую огромное недовольство населения. Правда, за полтора года до выборов более весомым фактором представляется все-таки не общественное мнение, а финансовая поддержка, которую могут оказать политикам те самые промышленные круги, которые проголосовали за реформу энергетики своими деньгами.

Но до сих пор нет внятных ответов на вопросы о возможных негативных последствиях реформ. Большие сомнения вызывает, в частности, возможность раздробленной системы обеспечивать устойчивое снабжение потребителей электроэнергией и теплом, а также поддерживать необходимые параметры безопасного функционирования оборудования и систем. Тезис руководителей РАО ЕЭС, дескать, для инвесторов куда привлекательнее небольшие оптогенерирующие компании (ОГК), нежели большая компания мирового уровня, явно требует доказательств.

Нет внятного ответа и на вопрос о том, насколько вырастут тарифы и как этот рост повлияет на общие темпы инфляции в стране. Наконец, очевидно, что реализация реформы электроэнергетики в нынешнем варианте ставит крест, в частности, на развитии гидроэнергетики: ни одна из ОГК в обозримой перспективе не сможет себе позволить вкладывать деньги в строительство ГЭС. Отечественные же промышленные группы продолжают активно скупать акции РАО ЕЭС, и это вызывает все большие сомнения в реальности главной цели Анатолия Чубайса - привлечь в отрасль западных стратегических инвесторов.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Реформы "Газпрома" и ЖКХ даже и не начинались. Крайне рискованную реформу электроэнергетики, похоже, удалось приостановить на стадии законодательного оформления
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Впрочем, недавнее заявление главы президентской администрации Александра Волошина, что "качество реформ для нас важнее, чем темп", показывает, что реальнее всего - замораживание реструктуризации энергетики на два-три года.

А вот реструктуризация газовой отрасли даже не начиналась. Правительство должно было обсудить ее 19 декабря, но дата рассмотрения концепции реформирования "Газпрома" была сначала перенесена на 26 декабря, а затем и вовсе отложена на неопределенный срок, поскольку "подготовленные к заседанию материалы не были согласованы со всеми заинтересованными министерствами и ведомствами". Ожидается, что к вопросу реструктуризации газового монополиста правительство вернется уже в январе 2003 года, практических же результатов этого обсуждения, очевидно, ждать придется очень долго.

Приоритеты правительства

Приоритет номер один - обеспечение выплат по внешнему долгу в 2003 году. Именно под лозунгом создания необходимых для этого финансовых резервов чиновники заморозили налоговую реформу и выхолостили валютную либерализацию. Можно согласиться, что в условиях тотальной зависимости российской экономики от конъюнктуры мировых рынков сырья создание разного рода резервов, заначек и прочих стабилизационных фондов - насущная необходимость. Если твоя главная цель - уплата долгов. Если же цель - преодоление долговой зависимости, то необходимо создавать новые высокотехнологичные производства и менять структуру экономики. И эту задачу нужно решить, пока цены на сырье не рухнули.

Приоритет номер два - приближающиеся выборы. Из-за них власти вынуждены отказываться от насущных, но непопулярных мероприятий с малопредсказуемыми последствиями (таких, как реформы ЖКХ и энергетики). Третий приоритет - банальная забота о себе, любимых, о которую вдребезги разбиваются попытки хоть как-то реформировать административную систему.

В ближайшие три года этот список вряд ли изменится, разве что будут перемены внутри него: в 2003 году главными будут выплаты, в 2004-м - выборы, в 2005-м - опять платежи по долгу. А там и следующие выборы на носу. Так что для экономического роста место в числе первоочередных приоритетов правительства найдется, по-видимому, не раньше 2008 года. Что подтвердил недавно и министр экономического развития и торговли Герман Греф, в интервью "Эксперту" открытым текстом заявивший, что в планах правительства до 2007 года - структурные реформы, и только потом - ускорение роста.

Эксперт, #01 (356) 2003