Прошедший год стал революционным для сферы управления государственной собственностью. По словам премьер-министра Михаила Касьянова, принятый в декабре Закон РФ о приватизации государственного и муниципального имущества «установит стабильность и прозрачность на рынке, скажется позитивно на настроениях инвесторов и на отношении общества в целом к этой проблеме, которая раньше воспринималась весьма негативно». Теперь у государства есть приватизационные «правила игры»: согласно Закону, депутаты получили контроль за собственностью естественных монополий, Правительство — возможность осуществлять планирование и общее руководство процессом приватизации, не согласовывая план продажи каждого конкретного предприятия с Думой, а Президент — право формировать перечень стратегических предприятий и определять возможность их приватизации. Но самое главное, появилась четкая правовая база, на основе которой можно предметно говорить о «законной» и «незаконной» приватизации.

Государство учится управлять своей собственностью

НОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ПРИВАТИЗАЦИИ

Принятый Закон подводит черту под десятилетием массовой, зачастую хаотичной приватизации госсобственности — яркой приметы российской экономики 90-х годов. Если прежде это была «приватизация ради приватизации», то теперь Правительство преследует совершенно другие задачи. Прежде всего, речь идет о продаже крупных госпредприятий с максимальными для структурных изменений в экономике эффектом и финансовым результатом. Причем с целью не только получить максимальную сумму от продажи предприятия сегодня, но и обеспечить эффективность его работы после попадания в руки нового собственника. Закон о приватизации обеспечивает существенное расширение инструментов приватизации, позволяя малому и среднему бизнесу, а также частным лицам, не имеющим большого капитала, принять участие в приватизационных аукционах и стать собственниками. В Законе предусматривается десяток способов приватизации госимущества, включая преобразование госпредприятий в акционерные общества. Имущественные комплексы унитарных предприятий и акции ОАО, балансовая стоимость основных фондов которых превышает 5 млн. МРОТ, согласно новому Закону, подлежат исключительно продаже на аукционе, спецаукционе или путем размещения акций на международных рынках. Прочее имущество приватизируется, кроме того, на конкурсной основе с коммерческими условиями, путем продажи на бирже, публичного предложения, по результатам доверительного управления и др. Закон сохранил самостоятельность регионов в приватизации находящихся на их территории объектов. Еще одно новшество: в уставный капитал приватизируемого предприятия включается также земельный участок, на котором оно расположено, что сразу на порядок поднимает стоимость и инвестиционную привлекательность имущественного комплекса. Стоимость земли будет оцениваться по кадастру. В Законе есть еще один любопытный пункт, касающийся объектов культурного наследия. Если государство не обеспечивает надлежащее сохранение подобных объектов, то допускается их приватизация при условии принятия покупателем на себя обязательств по охране и использованию данных объектов по прямому назначению.

УНИТАРНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ

Есть и еще один важный нюанс, касающийся управления госимуществом. Государство, наконец, осмыслило, что на протяжении долгого времени оно выполняло в принадлежащих ему унитарных предприятиях функцию «английской королевы», будучи собственником, но не имея возможности проконтролировать, что же происходит в принадлежащих ему «вотчинах». На деле государственные унитарные предприятия (ГУП) — «унитарки» — оказались практически отданы на откуп директорскому корпусу. Причем, поскольку значительная часть унитарных предприятий приходится на долю наиболее консервативных секторов промышленности (АПК, «оборонки» и др.), директорат этих предприятий можно смело отнести к менеджменту старой формации. В этих условиях государство, имея около 11,5 тыс. унитарных предприятий, оказалось фактически отстраненным от «командования»: эффективность управления собственностью резко снизилась. Подобное положение дел Правительство не устраивает.

Всерьез вспомнили о ГУП лишь тогда, когда Правительство, изыскивая возможность пополнить бюджет, решило увеличить доходы от приватизации. Идея была проста: выделить те «унитарки», которые выполняют уникальную функцию — обеспечивают социальные или оборонные программы, которые не сможет, да и не захочет, взвалить на себя никто другой, — преобразовав их в «казенные» предприятия, а остальные без промедления акционировать. Причем акционировать не «чохом», как предлагала, например, Ассоциация приватизированных и частных предприятий, а выбирая оптимальные способы и сроки приватизации. Цель Минимущества — не просто как можно скорее избавиться от лишнего «балласта», а сменить собственника этих предприятий с максимальной выгодой для государства. Для этого в Закон о приватизации было введено понятие «предприватизационная подготовка». В процессе ее должен быть проведен серьезный анализ конъюнктуры рынка, изучены спрос на производимую ГУП продукцию, динамика цен на сырье, проведен сравнительный анализ эффективности предприятий данного сектора рынка. Только на основании этого может быть принято решение об акционировании и продаже предприятия.

Для низколиквидных ГУП Минимущество предложило несколько способов продажи, которые могут быть применены, если имущество предприятия не реализовано на аукционе. Один из них — публичное предложение. Это означает комиссионную продажу предприятия с постепенным снижением цены. Снижение цены продолжается и предложение действует до тех пор, пока не найдется покупатель или государство не решит отказаться от публичного предложения. В последнем случае предприятие может быть продано «в отсутствие конкурсности»: здесь уже покупатели должны будут прислать предложения со своей ценой. Из пришедших заявок будет выбрана одна, с наибольшей ценой. Еще способ — доверительное управление. В этом случае государство нанимает квалифицированного управляющего, который посредством качественного менеджмента поднимет цену предприятия. Впоследствии этот управляющий сможет получить опцион на акции данного предприятия.

СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРЕДПРИЯТИЯ

Согласно Закону о приватизации государственного и муниципального имущества утверждение перечня стратегических предприятий отнесено к полномочиям Президента. Минимущество же внесло в Правительство проект Указа о предприятиях, выпускающих стратегическую продукцию. По словам, зам. министра имущественных отношений Александра Бравермана, министерство разработало критерии отнесения предприятий к стратегическим. Основным здесь является вид деятельности. В список стратегических войдут федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП) с производством продукции стратегического назначения, а также АО, акции которых находятся в федеральной собственности и участие государства в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы страны. Стратегические АО и предприятия могут быть включены в прогнозный план программы приватизации после принятия Президентом решения о сокращении участия государства в управлении стратегическими АО или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических. Однако ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», а также находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области управления железнодорожным транспортом ФГУП могут быть включены в прогнозный план приватизации лишь на основании соответствующего федерального закона.

«ЗАКРУЧИВАНИЕ ГАЕК»

В рамках реализации нового Закона Минимущество решило покончить с «вольницей» директоров унитарных предприятий, укрепив позиции государства и оптимизируя масштабы его присутствия. По мнению Александра Бравермана, государство, как собственник, должно максимально регламентировать экономическое поведение директоров ГУП. Для этого разработана форма отчетности предприятий и механизм изъятия части прибыли, которая прежде использовалась руководством ГУП по собственному усмотрению. Правда, по отношению к директорату ГУП предлагались и более жесткие меры. Так, аудитор Счетной палаты Владислав Игнатов предложил изымать у ГУП в соответствии с Гражданским кодексом 95% прибыли, что, по его мнению, дало бы возможность пополнить федеральную казну почти сотней миллиардов рублей. Однако в Минимуществе подходят к этому вопросу более практично, прекрасно понимая, что такой способ изъятия прибыли не даст предприятию нормально развиваться и в дальнейшем увеличивать отчисление налогов в бюджет. К сожалению, по мнению Александра Бравермана, этот принцип не учитывает состояние отрасли, динамику развития региона и перспективы ГУП. Минимущество пошло другим путем: директора унитарных предприятий уже поняли, что такое «властная рука государства»: теперь они будут проходить ежегодную процедуру аттестации, с ними будет заключаться контракт. Раз в квартал они обязаны представлять в отраслевое ведомство и Минимуществу отчет о результатах экономической деятельности. Кроме того, для ГУП «сверху» планируется общая прибыль, ее часть, перечисляемая в федеральный бюджет, выручка от реализации товаров и услуг, чистые активы. Причем норма прибыли, перечисляемая в бюджет каждым ГУП, согласно представленному в декабре 2001 г. Минимуществом на рассмотрение в Правительство постановлению о перечислении государственными унитарными предприятиями в бюджет части прибыли, должна начисляться индивидуально в зависимости от производственных и финансовых показателей. Если директор ГУП согласен на строгий управленческий контроль со стороны государства, то предприятие имеет шанс остаться унитарным. Если нет, то ему прямая дорога к акционированию.

ПРОГРАММЫ ПРИВАТИЗАЦИИ

В течение 3 лет Минимущество рассчитывает оставить из 11,5 тыс. лишь 3–3,5 тыс.«унитарок». Остальные должны быть акционированы. Ту же тактику Минимущество намерено применить и к акционерным обществам. Сегодня государство присутствует более чем в 4 тыс. АО, причем во многих из них оно не имеет ни блокирующего, ни, тем более, контрольного пакета. 100-процентная доля государства имеется лишь в 84 АО, более 50% — в 615 АО. Поэтому влиять на политику менеджмента оно практически не имеет возможности. Это зачастую приводит к тому, что менеджмент рано или поздно принимает решения о дополнительной эмиссии. В итоге размывается доля государства, и присутствие его в АО становится и вовсе бессмысленным. Идея же программы приватизации Минимущества состоит в том, чтобы продать незначительные пакеты государства в АО на пике их цены и сохранить присутствие лишь там, где можно оказывать управленческое влияние или где это присутствие действительно стратегически необходимо. В крайнем случае, может быть введено специально право «золотой акции». В итоге, по мнению министерства, присутствие государства сохранится лишь в 500–700 АО.

Директора унитарных предприятий уже поняли, что такое «властная рука государства»: теперь они будут проходить ежегодную процедуру аттестации, с ними будет заключаться контракт. Раз в квартал они обязаны представлять в отраслевое ведомство и Минимущество отчет о результатах экономической деятельности. Кроме того, для ГУП «сверху» планируется общая прибыль, ее часть, перечисляемая в федеральный бюджет, выручка от реализации товаров и услуг, чистые активы.

Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 г. была направлена в Думу одновременно с бюджетом на текущий год. В частности, она предполагает приватизировать акции 365 открытых акционерных обществ и 152 федеральных государственных унитарных предприятий. Полностью будут приватизированы акции 340 ОАО, в остальных 25 предполагается оставить в федеральной собственности более 25% акций, в том числе более 50% акций — в 9 АО. В результате доля государственного сектора экономики сократится примерно на 4%, число ГУП — на 2%; число пакетов акций, находящихся в федеральной собственности, — на 5–6%.
Правда, в программе оговорено, что после принятия Закона о приватизации число ежегодно приватизируемых федеральных предприятий и акций ОАО может увеличиться до 1–1,5 тыс. Судя по тому, что сумму доходов, ожидаемых от приватизации, Минимущество в конце прошлого года уже после утверждения бюджета и принятия Закона о приватизации поднимать не стало, по-видимому, не увеличится и планируемое число унитарных предприятий и АО, намеченных к приватизации на этот год. По крайней мере, список ГУП и АО, которые будут приватизированы в 2002 г., Правительство так еще и не озвучило.

Пока можно сказать точно: одним из АО, гос. пакет акций в котором будет продан государством в текущем году, станет нефтяная компания «ЛУКОЙЛ». Правительство было готово выставить на продажу 6,18% акций этой нефтяной компании еще в прошлом году — впервые ADR на акции российской компании должны были быть размещены на западных торговых площадках. Однако из-за неблагоприятной рыночной конъюнктуры Правительство решило отодвинуть «премьеру» на 2002 г. Вероятнее всего, размещение ADR «ЛУКОЙЛа» состоится в первые месяцы года. Кроме того, на второе полугодие 2002 г. планируется реализация 19,6% акций компании «Славнефть», также раннее отложенная.

ПРИВАТИЗАЦИЯ ОТРАСЛЕВЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

При составлении списка ГУП, предлагаемых к приватизации в 2002 г., Минимуществу пришлось выдержать серьезный натиск отраслевых ведомств. Им вовсе не так уж хочется расставаться с подведомственной госсобственностью. В итоге к приватизации намечен ряд предприятий в топливно-энергетическом комплексе, АПК, угольной промышленности, на транспорте и др. Так, Минимущество уже заключило соглашение о взаимодействии с Минэнерго. В соответствии с этим документом Минэнерго при учете объектов федеральной собственности, включая недвижимое имущество, будет вести ведомственный реестр, а также предоставлять Минимуществу сведения, необходимые для ведения реестра федеральной собственности. Ревизии в подведомственных ФГУП и учреждениях Минэнерго теперь будет проводить совместно с Минимуществом. Уставы подведомственных ФГУП, а также внесение изменений и дополнений в них, назначение и освобождение от должности руководителей энергетическое ведомство также должно будет согласовывать с Минимуществом. Решения о реорганизации и ликвидации энергетических ФГУП будут приниматься Минэнерго на основании анализа их финансово-хозяйственной деятельности и представляться на согласование в Минимущество. В соответствии с договором, оба министерства совместно разработают и представят в Правительство проект программы приватизации федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ топливно-энергетического комплекса, акции которых находятся в федеральной собственности. Кроме того, стороны совместно разработают и представят в Правительство перечень АО, производящих товары и услуги стратегического назначения для обеспечения национальной безопасности государства, а также закрепленные в федеральной собственности, акции которых не подлежат досрочной продаже. Подготовку аналогичных соглашений Минимущество прорабатывает и с другими отраслевыми ведомствами. Как видим, выполнение программы приватизации уже в 2002 г. приведет к поэтапному разгосударствлению ряда отраслей экономики.

В БЮДЖЕТ ОТ ПРИВАТИЗАЦИИ

В федеральный бюджет Минимущество планирует собрать в 2002 г. 71 млрд. руб. от использования федерального имущества и от приватизации. Причем министерство решило даже перевыполнить бюджетное задание: обещанный им уровень почти на 7 млрд. руб. превышает прописанный в бюджете. В проекте федерального бюджета на 2002 г. закреплена цифра в размере 64 млрд. 118 млн. руб. При этом от арендной платы ожидается получить 6 млрд. руб. (в бюджете — 4 млрд. руб.), по дивидендам от акций, находящихся в госсобственности, — 10 млрд. руб. (7,55 млрд. руб.), по арендной плате за землю — 6 млрд. руб. (4,39 млрд. руб.), платежи «Вьетсовпетро» должны составить 12,38 млрд. руб. (12,38 млрд. руб.). За счет части прибыли государственных предприятий планируется получить 1,23 млрд. руб. (в бюджете — 0,5 млрд. руб.), от приватизации — 35 млрд. руб. (35 млрд. руб.). Соответственно, и государственные унитарные предприятия в текущем году должны направить в федеральный бюджет существенно большую, чем ожидалось, часть своей прибыли — 1,23 млрд. руб. вместо предполагаемых первоначально 500 млн.

В декабре 2001 г. Минимущество утвердило регламент по реализации прав государства как акционера, который является обязательным для исполнения на тех предприятиях, где в собственности государства блокирующий пакет акций. Этот документ регламентирует деятельность представителей государства во время подготовки к собраниям акционеров, при формировании бюджетной и дивидендной политики предприятия, а также политики развития компании. Специалисты Минимущества рассчитывают, что принятие подобного регламента повысит предсказуемость действий российских предприятий для внешних инвесторов.

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 1(6) март 2002 г.