Бюджетная политика

Консолидированный бюджет включает в себя федеральный бюджет, внебюджетные фонды, местные бюджеты.

Консолидированный бюджет субъекта Федерации включает в себя бюджет субъекта РФ, местные бюджеты, трансферты из федерального бюджета, доли внебюджетных фондов, приходящиеся на данный субъект.

Внебюджетные фонды - денежные средства государства, имеющие целевое назначение и не включенные в государственный бюджет.

Дефицит государственного бюджета - превышение запланированных правительственных расходов над ожидаемыми доходами государства. Дефицит бюджета может быть покрыт за счет неинфляционных источников (внутренние и внешние государственные займы на рынке - государственные облигации, ГКО, евробонды и др.) и дополнительной рублевой эмиссии в форме льготных кредитов правительству, выдаваемых Центральным банком.

Профицит бюджета - превышение ожидаемых доходов государства над запланированными правительственными расходами.

Бюджетная и налоговая нагрузка на экономику

Валовой национальный продукт (ВНП) - рыночная стоимость конечного продукта, произведенного в течение года национальными предприятиями на территории страны и за ее пределами. Различают созданный ВНП (сумма валовой добавленной стоимости всех отраслей) и использованный (расходы на конечное потребление домашних хозяйств, государственных учреждений, сальдо внешней торговли).

Валовой внутренний продукт (ВВП) - рыночная стоимость товаров и услуг, произведенных на территории страны в течение года, независимо от того, являются ли экономические субъекты резидентами страны или нет. В ВВП входит сальдо торгового баланса (т. е. чистый экспорт), но не учитываются продукция и услуги, произведенные на предприятиях национального капитала, находящихся за рубежом. По стоимости ВВП равен сумме потребления, инвестиций, государственных закупок и чистого экспорта товаров и услуг.

У крупных государств различия между ВНП и ВВП незначительны.

СССР был в высшей степени милитаризованным государством, требовались огромные средства на содержание военно-промышленного комплекса, армии и финансирование предприятий мирных отраслей, которые находились в государственной собственности. К этому следует добавить характерные для социализма значительные социальные выплаты. Принципиально важно, что за годы реформ бюджетная нагрузка сокращается. Соотношение расходов (и ссуд за вычетом погашений) консолидированного бюджета и ВВП: в 1992 г. - 65,1%, в 1993 г. - 48,6, в 1994 г. - 47,5, в 1995 г. - 41,1, в 1996 г. - 43,0, в 1997 г. - 43,1, в 2000 г. - почти 40%, т. е. российское государство стало «меньше» в полтора раза. Для сравнения: в динамично развивающихся странах эта доля составляет 20–30%.

Роль государства не во всех отраслях сократилась в равной мере. Не все считают это достижением, поскольку уменьшение его роли означает вынужденное сокращение дотаций и субсидий, военных расходов, что, имея положительные стороны, больно отражается на занятости и уровне жизни тех граждан (работники ВПК), которые прежде имели значительные преимущества и привыкли к относительно безбедной жизни. На самом деле сокращение роли государства в экономике - одно из важнейших условий становления рыночных отношений, а в перспективе - и улучшения жизни, в том числе тех, кто пострадал от реформ.

В первой половине ХХ века верхней границей налогообложения в мире считались примерно 15% ВВП. Затем в связи с ростом ВВП, существенными сдвигами в социальном развитии, повышением способности государств контролировать финансовые потоки ситуация изменилась: реальный уровень налоговой нагрузки на экономику возрос до 40%. Страны (Швеция и др.), в которых развиты социальные программы, и которые поэтому имеют высокий уровень налогообложения, столкнулись с серьезными экономическими трудностями. Там впервые в мирное время возник устойчивый бюджетный дефицит, резко замедлилось экономическое развитие. Но даже в этих весьма богатых странах стоит вопрос о сокращении государственных расходов.

Увеличение налоговых изъятий, государственных расходов, бюджетного дефицита на 1% ВВП при прочих равных условиях приводит к снижению экономического роста (или увеличению спада) и уровня потребления также примерно на 1%, - утверждают одни эксперты. Другие им возражают: так как часть государственных расходов (на мирную науку, образование, здравоохранение, развитие инфраструктуры) способствует экономическому росту, чем «больше» государство в этой части, тем лучше.

Однако есть исторический прецедент. Стремясь догнать развитые страны, Япония по настоянию победителей во второй мировой войне и по своей воле за 1938–1959 гг. резко сократила государственные расходы - с 30 до 19,8% (ограничение военных расходов было даже занесено в Конституцию). Результат известен всему миру: в 1950 г. ВВП на душу населения в Японии был в 3 раза меньше, чем во Франции, в 4 раза меньше, чем в Великобритании, в 6 раз меньше, чем в США, к 80-м годам эти показатели примерно сравнялись. Лишь после этого Япония увеличила госрасходы: в 1980 г. - до 32,0%, в 1990 г. - до 32,3%.

В России бюджетная нагрузка на экономику чрезмерна даже сейчас, после введения в действие второй части Налогового кодекса. По мнению экспертов, условием экономического роста является предел этой нагрузки в 25% ВВП. По официальным данным, она находится на уровне 33% ВВП и выше. Характерный признак чрезмерной нагрузки - значительная доля теневой экономики.

В конце 90-х годов средние предприятия в России и на Украине отдавали на налоги 24% своего оборота, на неофициальные поборы и взятки - еще 6%, а фирмы в Центральной Европе - 16 и 4% соответственно. Поскольку штрафы в России имеют ярко выраженный фискальный характер, реальные государственные доходы выше, чем называет официальная статистика.

Единый социальный налог в размере 35%, по международным нормам, чрезмерен для такой страны, как Россия. Значит, государственная администрация плохо работает, государственные расходы не стали эффективнми и социально направлеными.

Сокращение роли государства означает не его ослабление, а освобождение экономики из-под государственной опеки (отсюда термин «либеральные реформы»). Но не правы те, кто считает, что при сокращении роли государства «невидимая рука» рынка все сделает сама. Ее необходимо подкрепить сильной государственной властью. Однако она должна не командовать бизнесом, а освободить рынок от монополизма, ведомственного произвола, региональной замкнутости, коррупции, которые препятствуют рыночным отношениям.

Бюджет и методы регулирования рыночной экономики

При регулировании нормативными методами у предприятий сохраняется свобода действий, а государство может изменять макропропорции, варьируя общие нормативы - ставки налогов и рефинансирования, нормы обязательных резервов банков, нормативы распределения дохода по уровням бюджетной системы, нормативы зарплаты в бюджетных организациях, социальные нормативы, определяющие размеры, структуру и процедуру индексации социальных расходов.

При регулировании административными методами управляющие органы принимают конкретное решение по каждой проблеме. К административным методам относятся: предоставление индивидуальных налоговых, монетарных и таможенных льгот; проведение конкурсов на поставку товаров для государственных нужд и приватизационных конкурсов; процедуры банкротства; зачет дебиторской задолженности предприятий в погашение их просроченных долговых обязательств; лицензирование и квотирование предприятий и видов хозяйственной деятельности и операций.

Нормативные методы порождают меньшую, чем административные, коррупцию и волюнтаризм, но при некомпетентном применении способны парализовать экономическую жизнь. Например, завышенная доходность государственных краткосрочных облигаций (ГКО) в 1996–1998 гг. сделала инвестиции в реальный сектор неконкурентоспособными по сравнению со спекулятивными вложениями в государственные ценные бумаги и привела к оттоку капитала из этого сектора.

Произвольное задание нормативов (например, установление высокой учетной ставки при низкой инфляции или налоговых ставок, изымающих большую часть добавленной стоимости) широко практикуется правительствами разных стран, но исключает достижение сбалансированного и эффективного развития экономики. Предприятия и граждане перестают платить налоги. Чем выше (сверх определенного предела) налоговое бремя и жестче административные ограничения, тем больше усилий нужно для их реализации.

Аналитики обращают внимание на такую закономерность: при сильном государстве экономические субъекты подчиняются давлению «сверху», но отвечают на него пассивным сопротивлением (снижают трудовую и предпринимательскую активность, эмигрируют или вывозят капитал за рубеж). В результате страна отстает от других по эффективности производства (например, Франция в 70-е годы). Если же «гайки завинчивает» слабое государство, экономические субъекты уходят в тень, не платят налоги, не исполняют договорные обязательства и т. п.

Мягкая и жесткая денежная политика

Одни экономисты утверждают, что необходима мягкая денежная политика, при которой посредством эмиссионного покрытия дефицита бюджета в экономику «закачиваются» дополнительные деньги. Их аргументы: чем больше денег в экономике, тем больше оборотных средств у предприятий, больше вложения инвесторов и выше спрос потребителей. Все это ускоряет рост производства и, следовательно, делает жизнь людей лучше. Они ссылаются на авторитет Дж. Кейнса, считавшего расширение совокупного спроса важным инструментом подъема экономики, и указывают на то, что денежная масса в пропорции к ВВП в России значительно меньше, чем в развитых странах.

Сторонники жесткой денежной политики убеждены, что денежная эмиссия, применяемая для покрытия бюджетного дефицита, пагубна для экономики. Их аргументы: чем больше печатается денег, тем быстрее растут цены, выше инфляция, которая разорительна для бедных и падает золотым дождем на банки и торговые фирмы. При высокой инфляции теряют смысл инвестиции в промышленность, а в экономике наблюдается спад.

Инфляционный налог возникает как бы сам собой, его никто не устанавливает и не взимает. Это потери реальных доходов населения в результате инфляции, поскольку имеющиеся у людей деньги теряют свою стоимость по мере роста цен. Когда ради восполнения дефицита бюджета правительство печатает деньги, оказывается, что инфляционный налог в точности равняется этому дефициту. От такой формы налогообложения ускользнуть наиболее трудно. Даже самое слабое правительство может прибегнуть к ней, когда оно уже неспособно ни на что другое. Однако возможности реального сбора денег таким путем не беспредельны: на определенном этапе ускоренная инфляция начинает «съедать» и доходы от инфляционного налога. Требуется еще и еще увеличивать денежную базу. Это ведет к гиперинфляции с ее разрушительными последствиями.

Этот спор помогает решить экономическая теория и практика многих стран, в свое время испытавших на себе и жесткую, и мягкую бюджетную политику. Приведем сначала доводы теории. В теории различают номинальную и реальную денежные массы. Номинальная денежная масса исчисляется в рублях и может произвольно увеличиваться с помощью печатного станка, эмиссии для покрытия дефицита бюджета в связи с решениями парламента или в результате проводимой Центральным банком денежной политики (скажем, ЦБ приобретает на рынке валюту в обмен на эмитированные для этой цели рубли).

Реальная денежная масса исчисляется в относительных величинах, т. е. не зависит от номинала и типа денег (рубли или доллары). Она оценивается уровнем монетизации (М2/ВВП) и определяется долей богатства, которую граждане и предприятия предпочитают хранить в высоколиквидной денежной форме. Иными словами, реальное количество денег в экономике в каждый момент определяется спросом на них.

Спрос на деньги отражается в потребности граждан и предприятий иметь наличные деньги и средства на текущих банковских счетах. Им постоянно приходится выбирать: какую часть средств держать в ликвидной форме, т. е. в форме денег, которые можно использовать в любое время, а какую - в недвижимости, ценных бумагах, срочных депозитах в банках, векселях и других приносящих проценты альтернативах деньгам. При выборе они учитывают свои текущие потребности в деньгах, процентные ставки и темпы инфляции. Этот выбор и определяет спрос на деньги, представляющий собой, по существу, потенциальный спрос на товары и услуги. Рост цен увеличивает спрос на номинальные деньги, но реальный спрос при этом не меняется - количество товаров, которые можно при необходимости приобрести на эти деньги, остается прежним.

Следует различать номинальный и реальный спрос на деньги. Равновесие на рынке товаров и услуг при прочих равных условиях свидетельствует о равновесии между реальным спросом на деньги (обычно его так и называют в отличие от номинального) и предложением денег в экономике. Если предложение денег (за счет дополнительной эмиссии) превышает реальный спрос на них, то цены на товары и услуги растут, усиливается «бегство» от национальных денег (долларизация). При этом денежная масса в номинальном исчислении увеличивается, а в реальном остается на уровне реального спроса на деньги.

Денежная масса - совокупность денег в экономике. Для ее оценки используются такие денежные агрегаты:

М0 - наличность в обращении;

М1 равен М0 плюс депозиты населения до востребования и средства предприятий на текущих банковских счетах;

М2 равен М1 плюс срочные вклады предприятий, организаций, населения и местных бюджетов, а также средства Росстраха;

М3 равен М2 плюс «квазиденьги» (облигации, госзаймы, казначейские обязательства и другие ценные бумаги).

Уровень монетизации экономики - отношение М2 к годовому объему валового внутреннего продукта.

Опыт проведения жесткой и мягкой бюджетной политики в других странах показал, что существует объективная закономерность: при росте номинальной денежной массы (проведении мягкой денежной политики) растет инфляция и сокращается реальная денежная масса, т. е. уменьшается уровень монетизации. Объясняется это тем, что в условиях инфляции граждане и предприятия, стараясь избежать потерь, вызванных обесценением денег, переводят свои средства в материальные активы. Деньги буквально «жгут» руки, скорость их оборота резко возрастает, значит, доля богатства в форме ликвидных денег сокращается.

Не понимая этого, не желая делать выводы из российского и зарубежного опыта, некоторые российские экономисты и политики предлагают печатать больше денег - тогда, дескать, уровень монетизации повысится. На практике же чем выше эмиссия, тем меньше этот уровень, тем, следовательно, острее нехватка денег в народном хозяйстве и выше доля бартера. Напротив, ограничение денежной массы в соответствии с реальным спросом на деньги снижает инфляцию и создает предпосылки для увеличения уровня монетизации, насыщения экономики деньгами до нормальных размеров. Печатанием «пустых» денег этого добиться нельзя, результат будет противоположный. Например, самым низким (0,3%), пожалуй, за всю мировую историю этот уровень оказался в Югославии в 1993 г., в разгар гиперинфляции, когда страна была наводнена деньгами, печатались банкноты в миллиард и даже триллион динаров.

Как показали исследования, проведенные Институтом экономического анализа, в группе стран с темпом эмиссии менее 4% уровень монетизации был самым высоким - в среднем 60,6%, а самым низким (в среднем 19,8%) - в группе стран с темпом эмиссии выше 100%. В России наибольшее снижение уровня монетизации (на 31%) произошло в год наиболее высокой эмиссии (1992 г.), когда денежная масса увеличилась на 499%. А в 1997 г. при относительно умеренном росте денежной массы (на 29%) уровень монетизации даже вырос на 1,4%.

В 1996–1997 гг., с переходом России на жесткое регулирование валютного курса, стали расти реальный спрос на деньги, уровень монетизации и кредитные вложения в экономику. Финансовый кризис сорвал этот процесс. В сентябре-октябре 1998 г. М2 увеличился на 10%. В денежной массе увеличилась доля наличных денег: М0 возрос с 34,9% на начало года до 44,1% к ноябрю 1998 г. Но темпы инфляции (44%) значительно превышали темпы роста денежной массы (10%), т. е. продолжалась демонетизация экономики. Денежная масса М2 сократилась за 1998 г. в реальном выражении на 38%. Отношение валютных депозитов к рублевым выросло с 30 до 67%.

Проявилась любопытная закономерность: в бывших советских республиках, которые быстро и решительно проводят рыночные реформы, уровень монетизации высокий по абсолютной величине и относительно других стран, а в странах (в том числе в России), где период высокой инфляции затянулся вследствие нерешительности в проведении реформ, - низкий.

Между экономическим ростом и денежной эмиссией также существует закономерность. В странах, где эмиссия была ниже 4% в год, среднегодовые темпы прироста ВВП на душу населения составляли в последние годы 1,9%, при эмиссии от 4 до 15% - 1,8, при эмиссии от 15 до 30% - 1,7, при эмиссии от 30 до 100% - 0,4, в странах с эмиссией свыше 100% происходил экономический спад в среднем на 2,2% в год. В России максимальным темпам эмиссии соответствовали максимальные темпы экономического спада, при сокращении эмиссии спад замедлялся.

Варианты бюджетной политики

Один вариант предполагает стимулирование экономического роста через сокращение государственных расходов и обеспечение профицита бюджета. Предлагается провести реформы: институциональные для формирования эффективных прав собственности и социальные, которые повысили бы гибкость и эффективность бюджетной политики на федеральном и региональном уровнях.

Другой вариант основывается на гипотезе о принципиальной неспособности частного бизнеса накапливать капитал и инвестировать его в производство. На это способно только государство, которое становится центром инвестиционной активности. Сторонники этого варианта предлагают ввести прямое регулирование основных макроэкономических параметров, включая контроль над ценами на важнейшие товары и услуги. Короче говоря, государство должно концентрировать в своих руках ресурсы и перераспределять их в соответствии с национальными экономическими интересами. Инструментом концентрации ресурсов в руках государства может быть инфляционный налог в условиях «контролируемой» инфляции, вызванной дефицитом госбюджета. Фактическая цель таких предложений - восстановить перераспределительные функции государства в основном для концентрации средств в экспортоориентированных секторах машиностроения (прежде всего в производстве вооружений). Для значительной части руководителей промышленности это крайне важно, поскольку разрыв между экспортными отраслями (нефте- и газодобыча) и ориентированными на импортозамещение (производство продукции, ввозимой из-за рубежа) стал критическим.

Сторонники реставрации дореформенной структуры народного хозяйства в качестве политического тарана используют проблему безработицы, требуя ее снижения за счет инфляции в ущерб созданию более эффективной структуры производства. Тем самым они толкают Россию на дальнейшее отставание в экономическом развитии. Поэтому в основе фундаментальных расхождений ведущих политических сил относительно перспектив экономической политики России лежат противоречия интересов этих крупнейших секторов народного хозяйства, которые необходимо преодолеть.

На 2001 г. правительство создало бездефицитный бюджет, сбалансированный по доходам и расходам (те и другие равны 1187 млрд рублей). Это главное отличие от бюджетов прошлых лет. Прогноз роста ВВП (до 7,75 трлн рублей) и инфляции (12%) можно считать вполне реалистичным: стабильное развитие экономики дает для этого достаточные основания. В Минфине считают бюджет даже консервативным, т. е. на его исполнение не должно повлиять ни изменение цен на нефть, ни результаты намеченных на осень переговоров с Парижским клубом. Впрочем, в бюджет заложены пессимистические среднегодовые цены на нефть на уровне 18–19 долларов за баррель (средняя цена за последние 10 лет).

Последствия роста цен на нефть

Однако такое положение может сохраняться только при относительно низком курсе рубля по отношению к доллару. С увеличением реального курса рубля доля внешнеторгового сектора в экономике начинает сокращаться, автоматически падают налоговые поступления.

Мощный приток валюты в страну объективно ведет к снижению курса доллара и укреплению рубля. Если не предпринимать никаких мер, то исторически сложившийся разрыв между внутренними и мировыми ценами быстро сойдет на нет, базирующаяся на этом разрыве конкурентоспособность экономики снизится. Поэтому Центральный банк начал активно скупать валюту, увеличил свои международные резервы, эмитировал рубли, наращивая денежную массу, что увеличило инфляцию. Для «стерилизации» излишних рублей можно было бы выпустить государственные облигации, но платой за это будет обслуживание нового государственного долга. Учитывая масштабы денежной эмиссии, выпуск ценных бумаг в необходимом объеме привел бы к повторению печальной истории с ГКО.

Таким образом, остается третий вариант - ужесточение бюджетной политики. Для сохранения разрыва между внутренними и мировыми ценами необходимо обеспечить первичный профицит бюджета, сопоставимый с сальдо внешнеторгового оборота, и направлять избыток налоговых поступлений на покупку долларов. Одновременно это позволит выплатить значительную часть внешнего долга.

В 2000 г. положительное сальдо достигло 30%, значит, первичный профицит должен бы быть равен примерно 15%. Однако расходы федерального правительства увеличились за тот год более чем на 28% в реальном измерении при росте ВВП на 7%. Если бы рост доходов был сопоставим с ростом ВВП, бюджетную политику можно было бы считать жесткой. Однако рост расходов на 28% не позволяет говорить о жесткости.

Рента как источник профицита бюджета

Традиционно допустимым считается деление мировой ренты (если соответствующие отрасли не национализированы) в пропорции 50:50, а если правительство посильнее, оно забирает большую часть. У нас же по итогам 2000 г. правительство, по самым оптимистичным оценкам, забирало меньше 22% нефтяной ренты. В итоге мы получили гигантский приток долларов в страну и неконтролируемую рублевую эмиссию.

Правительственные чиновники, разъясняя замысел такой политики, утверждают, что ТЭК нуждается в огромных инвестициях и оставляемая компаниям рента должна использоваться именно на эти цели, инвестиции же дадут экономический рост (инвестиционного, а не рентного характера), которого России так не хватает. Однако инвестиции в нефтедобывающем секторе в 2000 г. составили 1 млрд долларов, или 90% уровня 1999 г. Иными словами, получив по итогам года примерно 30 млрд долларов мировой ренты за счет ценового фактора, нефтяные компании инвестировали из них лишь около 1 млрд!

На самом деле инвестиций нужно не как можно больше, а столько, сколько смогут дать положительную отдачу в конкретных условиях данной страны, данной отрасли и т. д. Даже если конкретная корпорация, на первый взгляд, успешно развивается, для инвестора это еще не является достаточным аргументом в пользу инвестирования.

В споре о размере изъятия ренты часто приводится аргумент, что, если частный собственник решил оставить свои деньги, скажем, в Люксембурге, это его личное дело, он должен позаботиться об их сохранности, вложения же в западные банки более надежны. Такой аргумент действует, но не в отношении ренты, когда под вопросом находятся сами права собственности частных компаний на эти ресурсы. В наших условиях (значительные государственные пенсионные обязательства, огромный внешний долг, разрушенная инфраструктура и т. п.) ресурс, который не является результатом деятельности нефтяных компаний, должен быть поделен между ними и государством в пользу последнего.

Сокращение бюджетных расходов на государственные закупки

Переход от административно-волевого принятия решений, касающихся объемов и цен закупаемых товаров, выбора поставщиков, условий и сроков поставок, оплаты и контроля качества, к конкурентным принципам (в частности, на основе тендеров) заставляет производителей концентрировать усилия не на поиске подходов к высокопоставленным чиновникам, а на повышении качества и снижении цен предлагаемых товаров при обязательном соблюдении условий контрактов.

Однако конкурентные механизмы госзакупок в России приживаются с большими трудностями. Поставщики, принимая на себя долгосрочные контрактные обязательства по поставкам товаров, идут на повышенные риски. Российское государство за последние годы зарекомендовало себя ненадежным и неплатежеспособным заказчиком. Поскольку к нему нельзя применить процедуру банкротства, издержки в связи с невыполнением государством своих обязательств по заключенным контрактам несут поставщики. Это ухудшает их финансовое положение - вплоть до банкротства и массового увольнения работников. Пытаясь обезопасить себя, они завышают цены на свою продукцию или снижают ее качество. Государственные заказчики вынуждены с этим мириться, ибо не могут гарантировать своевременное и полное финансирование закупок. Кроме того, эффективность госзакупок снижается, так как основным параметром их плана является объем ассигнований, а важные взаимосвязи между объемом и сроками, ценами и размерами поставок продукции практически не учитываются. Короче говоря, назрела необходимость реформирования механизма государственных закупок.

Специалисты предлагают активнее использовать индикативное планирование, поскольку госзакупки - типичный пример согласования в условиях рыночного хозяйствования макропланирования, контрактной системы и внутрифирменного планирования. Для формирования бюджетного плана простой тендер неприемлем, так как заключение контракта государства с победителем не гарантировано. Проводить тендер зачастую приходится после фактического выделения ассигнований. В таком случае ухудшаются условия поставок, поскольку поставщики вынуждены работать в обстановке неопределенности и сжатых сроков.

Для того чтобы разрешить этии противоречия, предлагается следующий алгоритм согласования макроплана и микропланов с использованием срочных контрактов:

определяется диапазон допустимых значений целевых (результирующих) индикаторов программ. Для этого проводятся предварительные этапы тендеров, где конкурсанты дают свои предложения с указанием их стоимости при различных объемах поставок. Органы управления программами на основе предложений фирм, исходя из минимизации стоимости при заданном уровне качества, формируют оптимальные заказы в нескольких вариантах, различающихся объемами финансирования;
правительство и затем Госдума предварительно отбирают программы с конкретными объемами финансирования;
применительно к данному объему финансирования определяются конкретные параметры госзакупок (объемов, цен, сроков, поставщиков) и объявляются результаты предварительных этапов тендеров;
всем участникам прошедших тендеров предоставляется возможность улучшить предложения и направить их в тендерные комиссии (возможны и новые участники);
органы управления программами проводят второй этап тендера и окончательно определяют план госзакупок;
законодательный орган утверждает план закупок и ассигнований;
заключаются контракты между уполномоченными государственными органами и подрядчиками (поставщиками).

Государственный долг

Доходная часть бюджета все эти годы падала, а расходы государства сокращались недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное равновесие. Кроме того, в условиях хронического недовыполнения бюджетных планов по доходам секвестирование расходов проводилось под давлением лоббирующих групп (АПК, ВПК, банковский и минерально-сырьевой секторы). В результате сложилась крайне нерациональная структура расходов, которая не способна обеспечить ни экономический рост, ни поддержание достаточного уровня социально-политической стабильности в обществе.

С одной стороны, российскому государству нужно отказаться от значительной части своих обязательств, идущих еще от советской эпохи и принятых позже Госдумой. Они были бы уместны в развитой стране, но непосильны для нашей экономики. К тому же эти обязательства из года в год не выполняются, что порождает неплатежи и подрывает авторитет государства.

С другой стороны, существуют серьезные ограничения на дальнейшее сокращение расходов. Сказывается сложившийся в советское время и ставший привычным уровень государственной поддержки населения. Кроме того, отношение россиян к экономическим преобразованиям во многом определяется динамикой социальных расходов государства. Его расходы на поддержание высокого уровня образования отражаются на темпах экономического роста. Важно и то, что дальше уменьшать расходы на управление, оборону, правоохранительные органы, дотации региональным бюджетам вряд ли удастся без предварительных радикальных реформ в этих сферах, что, в свою очередь, требует немалых бюджетных средств.

На возможности сокращения расходов государства серьезно влияет заложенный в Конституцию механизм формирования институтов власти. Сильная президентская республика призвана ограничить популистскую и лоббистскую активность законодателей. Однако на практике независимость от Госдумы не только оградила правительство от популизма, но и поставила депутатов в комфортное и политически беспроигрышное положение, когда парламент в глазах населения не отвечает за результаты заложенной в бюджете нереалистичной социально-экономической политики. В итоге страна получала бюджет с дефицитом и вытекающими отсюда последствиями. Переломить эту тенденцию удалось лишь с 2000 г. в связи с изменениями в политическом спектре Госдумы.

Дефицит бюджета покрывается разными способами: с помощью денежной эмиссии в форме прямых кредитов Центрального банка, заимствований на внутреннем и внешнем рынках.

Внутренний государственный долг

Активно применялись ГКО и облигации федерального займа (ОФЗ). Использование в финансировании дефицита заимствований на рынке ценных бумаг положило начало резкому росту внутреннего государственного долга, который включает в себя задолженность по ГКО и ОФЗ, облигациям государственного сберегательного займа (ОГСЗ), реструктурированную задолженность по внутренним валютным облигациям, а также просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам. Отдельно стоят обязательства государства перед вкладчиками Сбербанка, лишившимися своих сбережений в связи с инфляцией, и обязательства по чекам на автомобили в конце 80-х годов. С ростом внутреннего госдолга увеличивались расходы на его обслуживание, которые к 1998 г. превратились в одну из наиболее крупных и прогрессировавших статей расходов федерального бюджета.

Государственные заимствования требовали значительно больше ресурсов, чем были внутренние ликвидные сбережения. Дефицит государственных финансов сократить не удалось, а возможность внешних заимствований оставалась весьма ограниченной. В этой ситуации появилась необходимость допустить нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга. Если в 1994 г. нерезидентам было разрешено приобретать до 10% номинального объема выпуска госбумаг, то с 1 января 1998 г. Центральный банк и правительство объявили о полной либерализации рынка для нерезидентов (были отменены ограничения на срок репатриации прибыли и гарантированный уровень доходности). В результате доля нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ неуклонно росла и к апрелю 1998 г. составила 28–30%.

Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего госдолга позволил снизить процентные ставки и тем самым, во-первых, уменьшить нагрузку на бюджет в части расходов на обслуживание долга; во-вторых, облегчить получение кредитов для реального сектора. При этом резко возросла зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых финансовых рынков.

Даже в 1998 г., когда начался финансовый кризис, сумма внутреннего и внешнего российского госдолга по международным меркам была небольшой - примерно 54% ВВП. Для сравнения: отношение совокупного долга стран ЕС к их ВВП в 1996 г. составляло 70,4%, США - 63,1%. Но дело в том, что темпы роста российской задолженности были чрезвычайно высоки. Стремительное расширение рынка ГКО-ОФЗ в 1995–1997 гг. совпало с рекордным по объему притоком иностранных капиталов на развивающиеся рынки, в том числе в Россию. Значительную часть долговых обязательств государства приобрели иностранные инвесторы. Но после вспышки «азиатского» кризиса в 1997 г. их готовность к риску сменилась осторожностью, начался отток капиталов. Тяжесть положения усугублялась тем, что более половины внутренних обязательств были краткосрочными (со сроком погашения менее года), в июне 1998 г. они почти в 4 раза превышали официальный показатель валютных резервов.

От сильного внешнего шока (из-за падения сырьевых цен на мировом рынке и оттока капиталов с развивающихся рынков) эта уязвимая долговая конструкция, основанная на постоянном рефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К апрелю 1998 г. уже не ГКО затыкали бюджетные прорехи, а бюджет начал работать на ГКО. Накануне 17 августа 1998 г. казна выплачивала по 1 млрд долларов в неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы перестали. На выплаты по ГКО-ОФЗ уходило до 70% доходов бюджета. Инструмент покрытия дефицита бюджета превратился в свою противоположность. Рефинансировать долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета не соглашалась Государственная Дума. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлило наступление краха ГКО, а затем их уход с российского рынка ускорил его.

Что касается части внутреннего долга, которая приходится на обязательства правительства иностранным владельцам неликвидных ГКО, девальвация рубля снизила объемы рублевых обязательств в долларовом выражении. К 2001 г. внутренний долг без учета долга Центробанку не превышал 9 млрд долларов по сравнению с 70 млрд до кризиса.

Минфину разрешено выпустить на рынок долговые обязательства в размерах, не превышающих законодательно установленные пределы внутреннего госдолга. На 1 января 2001 г. внутренний долг не должен был превышать 593,3 млрд рублей по долговым обязательствам России и 30 млрд рублей по целевым долговым обязательствам. В структуре внутреннего госдолга задолженность по ГКО и ОФЗ составляет 517,5 млрд рублей (92,1%).

Внешний государственный долг

В 2001 г. Россия должна заплатить по внешнему государственному долгу 14,4 млрд долларов, в 2003 г. - 19,7 млрд, до 2015 г. - в среднем по 12–15 млрд долларов ежегодно.

Падение рубля после кризиса 1998 г. на 70% в номинальном и на 50% в реальном выражении только усугубило проблему внешнего долга. По показателю «внешний долг/ВВП» Россия находится среди наиболее проблемных стран. Объем наших внешних обязательств гораздо выше, чем таких экспортеров нефти, как Венесуэла и Мексика. Однако в других странах общая внешняя задолженность значительно превышает государственные обязательства, в России это не так. Частный сектор фактически не имеет внешней задолженности, что свидетельствует, во-первых, о слабой инвестиционной привлекательности российской промышленности; во-вторых, о том, что внешний долг не играет положительной роли в поддержании экономического роста, так как почти не используется для финансирования инвестиций.

В соответствии с договоренностью о реструктуризации долгов Лондонскому клубу в феврале 2000 г. кредиторы согласились списать 36,5% задолженности и выпустить взамен старых долговых обязательств (PRIN и IAN) новые облигации со сроком погашения в 2010–2030 гг. Однако в целом нам придется заплатить 42 млрд долларов вместо первоначальных 32,6 млрд. Достигнуть подобного соглашения с Парижским клубом (которому Россия должна свыше 48 млрд долларов) не удалось в условиях начавшегося в России экономического роста.

По долгу СССР нам предоставляли отсрочку дважды - в 1996 г. и 1998 г. Теперь наступил срок платежа, по графику в 2001 г. мы должны вернуть 3,5 млрд долларов Германии, Великобритании, Японии, Италии и Австрии. Невыполнение этих обязательств поставит Россию вне рамок цивилизованного общества. Рассчитывать на приток инвестиций и экономический рост в условиях изоляции невозможно. Сегодня для списания долга СССР по экономическим критериям нет оснований. Наша страна еще не опустилась до уровня самых слаборазвитых африканских государств.

Однако, начав платить по основному долгу бывшего СССР, российское правительство оказывается перед необходимостью изымать из бюджета до 40% средств. Это приведет к фискальному наступлению государства на бизнес в поисках доходов. Или правительство будет вынуждено сокращать расходы на бюджетников, социальные выплаты, отказаться от индексации пенсий. Если учесть, что в 2004 г. пройдут выборы Президента РФ, то наступление на доходы населения вряд ли будет допустимо. Остаются два возможных источника выплат долга - кредиты Центробанка правительству и доходы от приватизации привлекательных объектов. Первый из них ведет к наращиванию внутреннего долга и снижает курс рубля, а для задействования второго нужна поддержка Госдумы.

Проблема с выплатой внешнего долга может быть относительно безболезненно решена при ежегодном росте экономики на 7–10%. Правительство считает, что если долг бывшего СССР реструктурировать, то сэкономленные средства позволят обеспечить рост на таком уровне. Поэтому необходимо вести переговоры с МВФ и Парижским клубом об отсрочке платежа, при этом главное - не отказываться оплачивать основной долг СССР по согласованному графику.

Надо освободиться от иллюзий простого решения долговой проблемы и приступить к профессиональному управлению внешним долгом, используя рыночные механизмы. Реструктуризация долга Лондонскому клубу является заменой менее ликвидных ценных бумаг на более ликвидные. Поскольку сохраняется значительное отставание реальной цены долга от его номинала, есть возможность игры на рынке, допустимы различные варианты выкупа долга, в том числе с привлечением третьих стран - наших должников, с последующим зачетом российских долговых обязательств за их задолженность.

Не исчерпаны также возможности конверсии долга в собственность. Было бы большой ошибкой не использовать их на последнем этапе массовой приватизации, когда в течение ближайших трех лет планируется продать 25 тыс. из 30 тыс. предприятий, еще находящихся в собственности государства.

Россия согласилась взять на себя обязательства по долгам СССР в обмен на признание ее прав на все его финансовые активы. Например, в свое время страны социалистической ориентации задолжали нам около 50 млрд долларов. Ежегодно Россия «выбивает» около 300 млн долларов выплат по этим долгам, хотя они должны платить до 3–4 млрд долларов в год. Поэтому вполне резонно начать переговоры с зарубежными кредиторами о конверсии наших долгов советской эпохи в активы СССР. Такие переговоры особенно актуальны в связи с тем, что на Западе давно говорят о 100-процентном списании межгосударственных долгов беднейших стран мира, в число которых попадают многие наши должники. Получается, что их долги России будут списаны по воле США и других стран, а российские долги, в том числе Парижскому клубу, с нас потребуют в полном объеме.

Необходимо продолжить работу по урегулированию задолженности путем дополнительных поставок экспортной продукции. Соответствующая договоренность достигнута с Уругваем, Венгрией, Словакией, Болгарией, Китаем и др. В погашение своих долгов наряду с топливно-сырьевыми товарами Россия поставляет промышленное оборудование, транспортные средства и спецтехнику, что улучшает структуру нашего экспорта.

В перспективе вместе с традиционными могут возникнуть нестандартные схемы урегулирования. Например, в связи с намечающимся сближением Северной и Южной Кореи вполне реальным может стать зачет части задолженности Северной Кореи в счет долга России Южной Кореи (1,5 млрд из 4,5 млрд долларов). Впрочем, решение долговых вопросов с этими странами возможно также в рамках сотрудничества по транспортировке южнокорейских грузов через Китай и российский Транссиб в Европу.

Интересен опыт Чили 80-х годов по эффективному превращению госдолга в капитал. Чилийские власти предоставили отечественным и зарубежным инвесторам одинаковые возможности выбора долговых инструментов, отраслевого размещения капитала и перевода прибыли. От резидентов не требовали отчета о происхождении валюты, на которую приобретались государственные долги, репатриированным капиталам была объявлена налоговая амнистия. За пять лет Чили конвертировала в инвестиции половину (6,5 млрд долларов) своей задолженности.

Чтобы восстановить доверие кредиторов (внутренних и внешних) и иметь возможность прибегать к заимствованиям в будущем (без этого развитие российской экономики невозможно), федеральный бюджет должен не менее трех лет сводиться с первичным профицитом в 2,5–3% ВВП. Все должны убедиться, что российское правительство всерьез намерено отдавать долги. Это рамочное условие, невыполнение которого сделает поставленную цель недостижимой на длительный период. Такой профицит возможен, если налоговые и прочие доходы бюджета составят не менее 12–13% ВВП.

Примером успешного решения проблемы долга может служить опыт США. В 1985 г. Конгресс США принял закон Гремма-Радмана-Холлингса (GRH Act), который установил контрольные цифры для дефицита бюджета на каждый год (начиная с 1986 г.), с тем чтобы к 1991 г. свести его к нулю. Несмотря на определенные проблемы, уже несколько лет американский бюджет утверждается с профицитом, превышающим объем российского бюджета.

Какими бы ни были условия реструктуризации российских долговых обязательств, только жесткая бюджетная политика, предусматривающая сбалансированность доходов и расходов федерального бюджета, позволит справиться с проблемой долга. Пока же Бюджетный кодекс, установивший общие принципы бюджетного регулирования, ввел предельный размер дефицита лишь для региональных и местных бюджетов, но не федерального.

Расходы на обслуживание госдолга определяются ставкой процента, которая обусловлена совокупным спросом и предложением кредитно-денежных ресурсов. Поэтому следует не только стремиться к обеспечению первичного профицита бюджета, но и не медлить со структурными реформами, направленными на рост внутренней нормы сбережений и создание условий для привлечения их в инвестиции.

Справочник «Социально-экономические проблемы России-2001»